projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação
florestal. Representantes do movimento social consideram que Projeto
de Lei não garante direitos de populações indígenas e tradicionais.
Negociações internacionais são um complicador adicional
O Ministério do Meio Ambiente (MMA) está preparando uma proposta de
regulamentação para projetos de redução de emissões por desmatamento e
degradação florestal (REDD+). Desde junho, o MMA conduz uma série de
reuniões para discutir o tema com organizações da sociedade civil,
outros ministérios, administrações estaduais e empresas. A ideia é ter
um documento pronto em novembro, um mês antes do fim do governo Lula.
A discussão está causando polêmica porque corre paralelamente à
tramitação do Projeto de Lei (PL) nº 5.586/2009, que trata do assunto,
na Câmara dos Deputados. Governo e apoiadores do PL não se entendem
sobre qual a melhor maneira de encaminhar o debate. Os parlamentares
insistem que o processo tocado no Legislativo dever ser priorizado e
concluído rapidamente. O projeto pode ser votado na Comissão de Meio
Ambiente da Câmara após as eleições de outubro. Depois, segue para a
de Finanças e Tributação e a de Constituição e Justiça. De caráter
terminativo, pode ser aprovado em definitivo sem ir ao plenário.
A pressa seria necessária para atender a demanda de iniciativas de REDD
+ que pipocam, em especial na Amazônia, sem que haja um marco
regulatório. Sem isso, elas não podem gerar nenhum tipo de compensação
contabilizável nas metas de redução de emissões de gases de efeito
estufa do Brasil ou de outros países. "Há o risco da multiplicação
desordenada de projetos de REDD+ com diferentes metodologias", afirma
o relatório sobre o PL, de autoria da deputada Rebecca Garcia (PP-AM).
REDD é como foi batizado o mecanismo em discussão na Convenção Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança Climática (UNFCCC, na sigla em inglês)
para compensar financeiramente os países em desenvolvimento por
reduções em suas emissões oriundas do desmatamento e queimadas. Ele é
considerado a grande contribuição potencial dessas nações para o
próximo acordo internacional sobre clima, que deveria começar a valer
em 2013 e cuja negociação está emperrada desde a última reunião da
UNFCCC realizada em Copenhague, em dezembro do ano passado. Não há
consenso entre países ricos e pobres sobre metas de redução das
emissões e aporte de recursos para o combate às mudanças climáticas. O
termo REDD+ tem a ver com necessidade de estabelecer uma compensação
também pela conservação da biodiversidade, manejo sustentável das
florestas e o aumento dos estoques de carbono.
O Brasil está entre os dez maiores emissores atuais de gases de efeito
estufa. Mas enquanto entre os campeões da poluição, como Estados
Unidos e China, as emissões originam-se sobretudo da queima de
combustíveis fósseis, estima-se que as queimadas e o desflorestamento
tenham sido responsáveis por quase 60% das 600 milhões de toneladas de
carbono emitidas no Brasil em 2005.
Incentivos perversos
A diretora de Mudanças Climáticas do MMA Thaís Juvenal não descarta a
possibilidade de conciliar os processos conduzidos pelo Executivo e
pelo Legislativo, mas insiste que é preciso aprofundar e ampliar a
discussão. "Não posso incentivar uma área a reduzir o desmatamento e,
pela falta de incentivos em outra área, acabar estimulando que lá as
florestas sejam destruídas. O sistema todo tem de comportar uma
estratégia de conservação florestal global. Não posso gerar incentivos
perversos", explica.
Existe o temor de que a simples legalização de projetos provoque
"vazamentos", ou seja, o aumento dos desmates e das emissões fora das
áreas com investimentos de REDD+ sem que eles possam contribuir para
alcançar as metas nacionais de redução de emissões. A solução seria
construir um sistema integrado a políticas nacionais de redução dessas
emissões, combate e monitoramento do desmatamento, conservação e
desenvolvimento sustentável e atrelado aos esforços mundiais de
combate às mudanças climáticas. Mas, segundo o MMA, isso não estaria
previsto na proposta em tramitação no Congresso.
Além do PL, a criação dessa estrutura precisaria ainda de outras
normas cuja proposição é prerrogativa do Executivo. O relatório da
deputada Rebecca Garcia remete o problema para a regulamentação, com
previsão da instituição de um Comitê Deliberativo Nacional de REDD+
com a atribuição de definir metodologias para comprovação e
monitoramento das reduções, critérios para cadastro e aprovação de
projetos, entre outras.
Rebecca Garcia também optou por deixar vários pontos de sua proposta
para regulamentação porque existe ainda muita incerteza sobre qual
modelo de REED será adotado internacionalmente e sobre os recursos que
estarão disponíveis para financiar o mecanismo."Estamos lidando com um
assunto que ainda não tem um marco formal em nível internacional.
Precisamos levar em consideração o contexto maior das mudanças
climáticas. Este é o cuidado que temos de ter ao avaliar que tipo de
instrumento legal vamos usar", defende Thaís Juvenal.
Organizações não governamentais consideram a iniciativa do MMA
acertada, mas tardia. Ela seria uma reação à dianteira supreendente
assumida pelo parlamento numa questão considerada delicada e
estratégica pelo governo nos fóruns internacionais, onde os
negociadores brasileiros têm pretensão de ser protagonistas. Em
novembro, será realizada a próxima reunião da UNFCCC, em Cancún,
México. Ter pelo menos o esboço de um marco legal pode sinalizar que o
Brasil já estaria preparado para receber investimentos.
Populações indígenas e tradicionais
Setores do movimento social temem que o REDD possa provocar uma onda
de especulação fundiária, prejuízos aos direitos de populações
tradicionais e indígenas ou até a expulsão de seus territórios. No
caso da Amazônia, o risco é real porque a situação fundiária de grande
parte das terras está indefinida. Várias das comunidades que habitam a
floresta ainda não têm os direitos sobre suas terras assegurados e
isso pode dificultar o recebimento de benefícios legais.
"O PL reconhece, mas não garante que os beneficiários serão as
comunidades que vivem e cuidam da floresta", adverte Rubens Gomes,
presidente do Grupo de Trabalho Amazônico (GTA). Ele concorda com a
necessidade de aprofundar a discussão sobre os instrumentos mais
adequados para assegurar os direitos de quem não tem um título de
terra. O GTA foi uma das redes que ajudou a elaborar o documento
"Princípios e Critérios Socioambientais de REDD+", que deverá ser
lançado ainda neste mês (saiba mais). Entre as salvaguardas listadas
pelo texto, está o consentimento livre, prévio e informado dessas
comunidades para a implantação de qualquer projeto que as afetem
(confira o Especial sobre este assunto).
O substitutivo de Rebecca Garcia prevê que áreas ocupadas por
populações tradicionais, indígenas e quilombolas que ainda não têm
seus direitos territoriais reconhecidos poderão receber iniciativas de
REDD+ mediante a celebração de um contrato de concessão de direito
real de uso, conforme os critérios definidos na Lei de Gestão de
Florestas Públicas (11.284/2006). No caso de proprietários privados,
será preciso comprovar a titularidade da terra.
Crítica ao bolsa-floresta
Rubens Gomes critica o projeto Bolsa-floresta da Fundação Amazonas
Sustentável e do governo amazonense, um dos primeiros no País a usar
recursos de investidores privados para financiar manutenção da
floresta usando o conceito do REDD. Para ele, a iniciativa foi imposta
às comunidades sem que elas pudessem opinar sobre sua formulação e
operacionalização. O Bolsa-floresta paga R$ 50 às famílias que se
comprometem com o controle do desmatamento dentro de Unidades de
Conservação (UCs), além de financiar melhorias de infraestrutura,
atividades econômicas sustentáveis e o fortalecimento das organizações
comunitárias.
"Todas as decisões são tomadas a partir de oficinas com altíssimo grau
de participação da comunidade. Usamos técnicas de planejamento
participativo", garante Virgílio Viana, superintendente geral da
fundação. Ele é um dos defensores do PL nº 5.586.
Durante os debates coordenados pelo GTA sobre os princípios e
critérios socioambientais foram feitas denúncias de comunidades
abordadas por organizações e empresas que se ofereceram para
intermediar contratos de créditos de carbono evitado. De acordo com os
relatos, não foi feita uma consulta organizada da população
interessada nem oferecidas informações básicas sobre esses contratos e
suas consequências.
As denúncias relacionadas principalmente com populações indígenas
acenderam um alerta dentro do governo federal. Alguns casos são
considerados graves e a orientação seria agir com urgência. Há queixas
de lideranças indígenas pela falta de orientação da parte da Fundação
Nacional do Índio (Funai). Em resposta, o órgão também está promovendo
uma série de consultas com organizações indígenas e indigenistas. A
determinação do MMA é elaborar um documento com orientações gerais
para Funai e comunidades até o final deste mês dentro do processo de
discussão que está ocorrendo com a sociedade civil e governos
estaduais.
Distribuição de benefícios e financiamento
Uma das principais questões relacionadas ao REDD+ é como distribuir de
forma justa os benefícios do mecanismo entre populações indígenas e
tradicionais, governos federal, estaduais e municipais, diferentes
órgãos ligados a área ambiental. Não se sabe ainda como isso será
resolvido. Rubens Gomes defende que, mais do que o pagamento em
dinheiro, as comunidades necessitam de políticas públicas de
desenvolvimento sustentável, educação, saúde e transporte.
Outra questão central é a forma de financiar o REDD+. Há restrições da
parte do governo federal sobre a criação de um mercado de certificados
de redução de emissões. Ele atenderia a empresas nacionais e
internacionais ou países que precisam cumprir com metas de redução de
emissões de gás carbônico. Além de investir na mudança de tecnologia e
fontes de energia mais limpas em suas atividades, empresas ou países
poderiam comprar no mercado créditos de REDD+ para compensar uma
pequena parte de suas metas, como ocorre hoje no mercado de créditos
de carbono.
Neste ponto, mais uma vez os argumentos do MMA voltam-se para a
necessidade de amarrar a comercialização desse tipo de crédito à
distribuição igualitária de seus resultados e ao cumprimento de metas
de redução de emissões, inclusive dos países ricos, de onde deve vir a
demanda de compradores. O tema é um dos mais espinhosos nas
negociações internacionais. Thaís Juvenal diz que a visão do governo
neste momento é de que a maior parte dos investimentos para REDD+
deveria vir da cooperação internacional.
Virgílio Viana defende que o Brasil adote como forma de financiamento
tanto as doações das nações desenvolvidas quanto o mecanismo de
mercado. Ele lembra que países ricos estão em situação financeira
difícil e que é cada vez mais difícil para o Brasil conseguir
enquadrar-se como um país pobre, o que restringe a ajuda externa.
Viana informa que o mercado dos créditos de carbono movimenta
atualmente cerca de US$ 130 bilhões. "Tenho defendido destinar 10%
disso para créditos de REDD. Seria muito difícil conseguir isso com
doações".
O PL nº 5.586 foi originalmente elaborado para regulamentar o comércio
de certificados de REDD. Daí a crítica de que não teria considerado
suas consequências para as políticas de conservação e mudanças
climáticas. Já o substitutivo de Rebecca Garcia acabou incorporando
várias das preocupações da sociedade civil e do governo. Ele prevê a
instituição de um "sistema nacional de REDD+", que deverá estar
apoiado no estabelecimento de sistemas de monitoramento do
desmatamento e degradação por bioma, estimativas e níveis de
referência nacionais de emissões, entre outros. O documento remete
para o comitê nacional a atribuição de criar o mercado de REDD. O
colegiado seria presidido pela administração federal e integrado por
sociedade civil, governos estaduais, cientistas e empresários.
Leia o estudo sobre REDD e povos indígenas que o ISA apresentou
durante a COP-15 em Copenhagen.
fonte: ISA, Oswaldo Braga de Souza.
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